Государство и религиозные объединения


ЦДДК "Старая Русь"

Круглый стол «Проект федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности»: проблемы принятия и последующего применения», Москва, 25 июня 2002 г.

 

http://www.legislature.ru/monitor/prezextremizm/seminarextremizm.html

 

25 июня 2002 г. в рамках проекта "Законотворчество" Фонд развития парламентаризма в России при поддержке Региональной общественной организации "Открытая Россия" провел круглый стол, посвященный рассматриваемому Государственной Думой законопроекту о противодействии экстремистской деятельности. В обсуждении приняли участие депутаты Государственной Думы, известные правозащитники и юристы. Дискуссия развернулась в трех основных направлениях: социально-политическое значение законопроекта, его актуальность и востребованность.

Заместитель председателя комитета Государственной Думы по законодательству Валерий Павлович Воротников в своем выступлении подчеркнул, что сама идея разработки и принятия законопроекта не является принципиально новой. В течение длительного времени законопроект существовал в различных редакциях, однако ни одна из них не снискала одобрения всех политических сил. Два законопроекта, внесенных в Государственную Думу Президентом РФ, позволят в комплексе решить целый ряд актуальных проблем, например, таких как распространение нацистской символики и литературы. На сегодняшний день только г. Москва имеет соответствующий закон. Анализируя эффективность законодательства о противодействии экстремизму, В.П. Воротников сослался на правоприменительный опыт Германии. Хотя специальный закон об экстремизме в германском законодательстве отсутствует, и уголовное право не знает данного понятия, в стране отлажена эффективная система практических мероприятий по борьбе с экстремизмом; при этом существует такая квалификация общественно-опасных деяний, как "политически мотивированное преступление". По мнению выступающего, само по себе принятие закона не способно моментально решить все существующие проблемы. Тем не менее весьма важно дать в законе четкое определение "экстремизма". На начальном этапе работы над текстом законопроекта речь шла о термине "политический экстремизм", в связи с чем было отмечено, что рассматривать обычное хулиганство как экстремизм в корне неверно. В процессе подготовки документа ко второму чтению из определения было убрано все, что не соответствовало критерию "политически мотивированных действий", и оставлены лишь те составы правонарушений, которые зафиксированы в Уголовном кодексе и в Конституции. Хотя концепция проекта не изменилась, были учтены возражения, высказанные политическими партиями. По мнению В.П. Воротникова, закон наметит основные направления деятельности власти в этой сфере, продемонстрирует готовность государства к борьбе с экстремизмом. В то же время правоохранительные органы должны ощутить реальную поддержку со стороны институтов гражданского общества, которое вправе будет следить за применением норм закона и публично реагировать на те или иные его недостатки.

Заместитель председателя Комитета Государственной Думы по делам федерации и региональной политике Владимир Николаевич Лысенко отметил, что закон будет применен к ряду действующих на территории России организаций, в том числе созданных в национальных республиках Северного Кавказа и Поволжья. По его мнению, если сегодня в обществе существует довольно ясное понимание того, что именно признается экстремизмом, то еще некоторое время назад, в 1991-ом, 1993-ем и 1994-ом годах отношение к этому вопросу во многом зависело от итогов противоборства политических сил. Само принятие специального закона должно значительно повысить эффективность борьбы с экстремизмом, который в последние годы приобретает выраженный национальный характер. По словам В.Н. Лысенко, экстремизм существует в обществе даже на бытовом уровне, что выражается, например, в заведомо негативном отношении к приезжим. Выступающий остановился также на другом существенном моменте. Он заявил, что основной причиной, по которой многие сегодня высказываются против принятия обсуждаемого закона, является недоверие к власти вообще и к правоохранительным органам в особенности. И эффект от применения закона, а именно – будет ли он использован против политической оппозиции, – во многом зависит от вектора политического развития государства.

Директор Института прав человека Валентин Михайлович Гефтер предложил собравшимся вернуть обсуждение в правовую плоскость, так как необходимость борьбы с экстремизмом в той или иной форме очевидна. Выступающий высказал следующую точку зрения. Несмотря на то что действующие нормы Уголовного кодекса практически не применяются, законодатель хочет наделить правоохранительные органы еще одним "амбивалентным" и двусмысленным нормативным актом. В законе слишком сильно расширено само понятие экстремистской деятельности, установлена возможность внесудебного приостановления деятельности организаций на основе такого неопределенного критерия, как "причинение вреда правам и свободам". Кроме того, закон не распространяется на действия государственных органов и должностных лиц, так как содержит только соответствующую отсылочную норму к действующему законодательству. В условиях конъюнктурно мотивированного правоприменения, весьма распространенного в Российской Федерации, содержание закона должно стать объектом самого тщательного изучения. После вступления закона в силу необходимо осуществлять мониторинг правоприменительной практики и лоббировать внесение разумных поправок.

По мнению координатора проекта Российского фонда правовых реформ Ольги Альбертовны Шварц, закон представляет собой правовой механизм реализации действующего законодательства. Предусмотренное в нем определение экстремистской деятельности основано на уже существующих в Уголовном кодексе составах преступления. В связи с этим отсутствует уверенность, что принятие закона кардинально повлияет на активность правоохранительных органов в данном направлении. Вызывает сомнения возможность практического применения норм закона к деятельности юридических лиц, учитывая, что в соответствии с принятыми положениями политическая партия имеет возможность отмежеваться от высказываний ее отдельного члена. В законе отсутствует четкое понятие "нацистской символики". Таким образом, двусмысленность норм закона позволит обеспечить его выборочное применение в зависимости от политической воли властей.

Начальник отдела Управления правовых вопросов безопасности, обороны и правоохранительных органов ГГПУ Валентин Иванович Михайлов обратил внимание собравшихся на целый ряд юридико-технических вопросов. Так, было указано, что при разработке определения экстремистской деятельности использовался описательный прием, позволяющий говорить об экстремизме как о деятельности, а не идеологии. Кроме того, при подготовке текста закона большое внимание уделялось не только карательным, но и предупредительным мерам, которые имеют приоритетное значение. Сам закон, по словам В.И. Михайлова, носит рамочный характер и не рассчитан на "прямое действие". По мнению выступающего, разработчики закона исходили в первую очередь из необходимости решения реально существующих в российском обществе проблем и пытались создать правовые нормы, затрагивающие те фрагменты общественной жизни, которые на сегодняшний день недостаточно урегулированы законодательством. Касаясь вопроса внесудебного порядка приостановления деятельности организаций, В.Н. Михайлов подчеркнул, что он будет применяться с условием одновременного направления в суд искового заявления о прекращении деятельности юридического лица. Выступающий также заметил, что название ст. 17 "Международное сотрудничество в области борьбы с экстремизмом" неточно отражает ее содержание, касающееся, прежде всего, деятельности международных организаций на территории Российской Федерации.

По мнению Президента фонда "Холокост" Аллы Ефремовны Гербер, угроза фашизма в российском обществе существует уже давно и сегодня представляет собой реальную опасность. Действующие нормы Уголовного кодекса и Закона г. Москвы, предусматривающего административную ответственность за изготовление, распространение и демонстрацию нацистской символики, на практике почти не применяются, и до стадии судебного разбирательства было доведено лишь 76 соответствующих уголовных дел. Разработка закона о противодействии экстремизму, по-видимому, вызвана желанием законодателя хоть как-то изменить ситуацию, хотя положительный результат вовсе не очевиден. С точки зрения А.Е. Гербер, в процессе подготовки ко второму чтению текст законопроекта был значительно улучшен, хотя опасность слишком широкого толкования закона по-прежнему остается. Для того чтобы закон реально применялся и приобрел положительное значение, необходимы воля и желание правоохранительных органов.

Заместитель председателя Комитета Государственной Думы по безопасности Сергей Николаевич Юшенков выступил с острой критикой в адрес варианта законопроекта, принятого Думой в первом чтении, заявив, что этот вариант в полной мере отражает действительные цели и намерения его разработчиков. В том, что закон в ходе доработки в Государственной Думе претерпел значительные изменения, можно увидеть лишь заслугу политически активного гражданского общества. По словам С.Н. Юшенкова, абсолютно лишний закон принимается только для того, чтобы имитировать деятельность государства по борьбе с проявлениями экстремизма, а для реальных действий в этом направлении не хватает политической воли. К тому же определение экстремистской деятельности, данное в законе, представляет собой лишь перечисление различных действий и не претендует на описание сущности данного общественного явления. С.Н. Юшенков назвал совершенно неприемлемой поправку в Федеральный закон "Об общественных объединениях", в соответствии с которой одним из оснований ликвидации общественного объединения будет являться любое совершенное им нарушение прав и свобод граждан. При наличии в тексте законопроекта большого количества положений, подлежащих расширительному толкованию, власть получит серьезный инструмент для политической борьбы с оппозицией и политическими партиями. Кроме того, в процессе рассмотрения законопроекта Государственная Дума нарушила собственный регламент. В выступлении неоднократно подчеркивалось, что действующее законодательство содержит достаточный комплекс норм, связанных с противодействием экстремизму.

К опыту Германии обратился в своем выступлении руководитель Департамента по делам религиозных и общественных организаций Министерства юстиции Владимир Иванович Томаровский. В частности, он указал, что в этой стране создана целостная система мер, направленных на недопущение деятельности экстремистских организаций, которая основана на взаимодействии ведомства по защите Конституции, органов полиции и парламентском контроле. В Российской Федерации такая система сегодня отсутствует, так что, по словам В.И. Томаровского, закон давно востребован обществом, и власть проявила соответствующую инициативу, исходя из интересов гражданского общества. Министерство юстиции РФ в ряде случаев сталкивается с отсутствием правовых рычагов по противодействию экстремизму (например, отказ в регистрации РНЕ был произведен по формальным, а не содержательным основаниям), а соответствующие поправки в Федеральный закон "Об общественных объединениях" с 1998-го года пролежали в Государственной Думе без движения. Очевидно, что если закон в его нынешнем виде и не вполне совершенен, это ни в коем случае не препятствует его принятию и введению в действие, так как в дальнейшем его можно будет улучшать, основываясь на правоприменительной практике. В выступлении отмечалось наличие в законе эффективных профилактических мер, а также необходимых "ориентиров", позволяющих определить понятие экстремистской деятельности.

Представитель центра "Антипроизвол" Сергей Дмитриевич Замошкин поддержал ранее высказанную точку зрения о том, что для эффективной работы закона необходима сильная политическая воля, способная преодолеть непрофессионализм и коррумпированность российских правоохранительных органов. По мнению выступающего, закон об экстремизме будет очень скоро забыт, как это уже случилось с законом о борьбе с терроризмом. Таким образом, в нынешней ситуации присутствует элемент самообмана, так как правовой механизм противодействия экстремизму уже существует, но не используется, и основная проблема заключается не в трудностях правовой квалификации, а в абсолютной безнаказанности.

По мнению заместителя начальника организационно-научного управления МВД РФ Ларисы Николаевны Масленниковой, появление законопроекта – лишнее свидетельство бессилия государственной власти, которая не может обеспечить применение существующих правовых норм. Законодательство уже содержит необходимые положения об уголовной, гражданской и административной ответственности за соответствующие действия, и никакой другой ответственности придумать невозможно. На самом деле власть просто не успевает за развитием общественных отношений и не регламентирует их. Л.Н. Масленникова считает, что обсуждаемый закон не просто бесполезен, но и опасен, так как правоприменитель должен иметь в своем распоряжении только четко сформулированные нормы. В законе не определен ни субъект, ни объект правоотношений, так что его применение в значительной степени осложнено. В то же время Л.Н. Масленникова отвергла прозвучавшие в адрес правоохранительных органов упреки в некомпетентности и указала, что в условиях состязательного процесса доказать наличие в действиях конкретного субъекта признаков соответствующих составов преступления не так легко, как это представляется на первый взгляд. Еще сложнее обосновать экстремистский характер деятельности юридического лица. Таким образом, законотворческая деятельность в сфере противодействия экстремизму должна осуществляться в виде внесения поправок в отраслевые кодексы с целью облегчения юридической квалификации действий физических и юридических лиц, а не в виде принятия "рамочных" законов.

Советник Фонда развития парламентаризма в России Екатерина Августовна Мишина затронула проблему регламентации в законопроекте использования сетей общего пользования (в том числе кабельных сетей) и средств массовой информации. Нормы, содержащие отсылки к законодательству о связи, совершенно недостаточны. По словам Е.А. Мишиной, пока в России не будет создано законодательство о кабельном телевидении, устанавливающее ответственность как вещательных организаций, так и операторов связи, невозможно будет осуществлять контроль за информацией, проходящей в эфире.

Подводя итоги круглого стола, первый вице-президент Фонда развития парламентаризма в России Андрей Александрович Захаров отметил, что в ходе обсуждения была продемонстрирована готовность гражданского общества активно влиять на законотворчество, выступая с критикой в адрес принимаемых законов и выдвигая предложения по их совершенствованию. Пока же, несмотря на то, что власть обратила внимание на необходимость борьбы с проявлениями экстремизма, достичь общественного согласия о методах и средствах решения проблемы не удается.

 

 

Участники семинара

 

Алексеева Лидия Борисовна – заведующая кафедрой международного права Правовой академии Министерства юстиции РФ

Акира Муто – советник посольства Японии

Бусыгина Ирина Марковна – профессор МГИМО

Воротников Валерий Павлович – заместитель председателя Комитета Государственной Думы по законодательству

Гаврилов Борис Яковлевич – заместитель начальника Следственного комитета МВД РФ, генерал-майор юстиции

Гербер Алла Ефремовна – президент фонда "Холокост"

Гефтер Валентин Михайлович – директор Института прав человека

Замошкин Сергей Дмитриевич – центр "Антипроизвол"

Заславский Сергей Евгеньевич – заместитель начальника отдела Главного управления внутренней политики Президента РФ

Кокарев Руслан Евгеньевич – заместитель главы представительства Фонда им. Ф. Эберта в Москве

Кононов Анатолий Леонидович – судья Конституционного суда РФ

Кудрявцев Виктор Викторович – исполнительный директор Фонда комплексных прикладных исследований

Лупинская Полина Абрамовна – заведующая кафедрой уголовного процесса и судоустройства Московской государственной юридической академии

Лысенко Владимир Николаевич – заместитель председателя Комитета Государственной Думы по делам федерации и региональной политике

Масленникова Лариса Николаевна – заместитель начальника организационно-научного управления МВД РФ

Михайлов Валентин Иванович – начальник отдела Управления правовых вопросов безопасности, обороны и правоохранительных органов ГГПУ Президента РФ

Мухаметшин Фарит Мубаракшевич – начальник Департамента по связям с Федеральным Собранием, общественными организациями и религиозными объединениями Аппарата Правительства РФ

Парамонов Андрей Рюрикович – советник Главного управления внутренней политики Президента РФ

Сидоренко Евгений Николаевич – заместитель министра юстиции РФ

Симонов Алексей Кириллович – президент Фонда защиты гласности

Старостина Инга Анатольевна – доцент юридического факультета МГУ

Томас Ремингтон – профессор Университета Эмори (Атланта, США)

Томаровский Владимир Иванович – руководитель Департамента по делам религиозных и общественных организаций Министерства юстиции РФ

Чарльз Лонсдейл – первый секретарь посольства Великобритании

Шихлинский Субхи Османович – начальник отдела Департамента по связям с Федеральным Собранием, общественными организациями и религиозными объединениями Аппарата Правительства РФ

Шварц Ольга Альбертовна – координатор проекта Российского фонда правовых реформ

Юшенков Сергей Николаевич – заместитель председателя Комитета Государственной Думы по безопасности

Представители ФРПР

Мндоянц Сергей Ашотович – президент

Захаров Андрей Александрович – первый вице-президент

Колмаков Сергей Александрович – вице-президент

Мишина Екатерина Августовна – советник

Ступарь Сергей Кузьмич – аналитик

Дорошенко Егор Николаевич – юрист

Кульгачева Мария Ивановна – консультант

 

 

© 2007-2012 Центр древнерусской духовной культуры "Старая Русь"