Государство и религиозные объединения


ЦДДК "Старая Русь"

Конституционно-правовое заключение кандидата юридических наук И.В.Понкина от 10 июня 2002 г. по проекту Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности»

 

Предметом настоящего конституционно-правового заключения является проект федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности», внесенный Президентом Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 29 апреля 2002 г. и принятый Государственной Думой в первом чтении.

Указанный законопроект подготовлен значительно профессиональнее и юридически более грамотно, чем представленные в январе 2002 года Министерством юстиции Российской Федерации проекты федеральных законов «О борьбе с экстремистской деятельностью» и «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты в связи с принятием Федерального закона «О борьбе с экстремистской деятельностью», которые содержали грубые ошибки, вроде попыток введения наказания за убеждения («признание») или раскрытия термина «экстремизм» через неопределенное слово «подавление».

Вместе с тем, и по анализируемому законопроекту имеется целый ряд существенных замечаний. Прежде всего, как и в случае с указанными законопроектами Минюста России, обращает на себя внимание общая недостаточная компетентность разработчиков указанных законопроектов в проблематике пресечения, предотвращения и профилактики экстремизма, проявлений религиозной (межрелигиозной) и национальной (межнациональной) вражды и пропаганды неполноценности граждан по признаку отношения к расе, национальности или религии.

Отсюда - неверная парадигма законопроекта. В анализируемом законопроекте основной упор сделан не на усиление ответственности за конкретные экстремистские действия, а на создание жесткого правового механизма, который легко может быть использован для политических преследований граждан. Действительно же экстремистские объединения не сильно пострадают от этого закона.

Законопроект подготовлен с нарушением правил подготовки нормативных актов. Это выражается в том, что в законопроекте отсутствуют конкретность, ясность и исчерпывающая полнота правового регулирования, имеются противоречия и пробелы, отсутствуют ясность, простота применения и понимания терминов. Очень размыт предмет регулирования. В тексте законопроекта использованы неясные, многозначные и нечеткие, эмоционально насыщенные термины. Вместо того, чтобы постараться обосновать точные научные формулировки, авторы законопроекта в ряде случаев просто использовали словесные штампы. Неопределенность основных понятий, наличие в законопроекте неверных дефиниций и формулировок повлекут за собой превращение анализируемого законопроекта в случае его принятия в инструмент для политических преследований оппонентов власти, могут обусловить множественные нарушения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

Главной теоретико-юридической задачей разработчиков проекта федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» являлась разработка юридически грамотного, правильного по существу и внутренне непротиворечивого определения основного понятия законопроекта – понятия экстремистской деятельности (экстремизма), которое бы максимально полно отражало это явление и его признаки, не допускало двойных толкований и политических спекуляций. Такого понятия, которое было бы не литературно-публицистическим или политическим ярлыком, а правовым понятием. Следует признать, что с этой задачей разработчики анализируемого законопроекта не справились. 

В статье 1 законопроекта приведено следующее определение экстремистской деятельности: «Экстремистская деятельность (экстремизм)» - противоправные действия организаций и (или) физических лиц по насильственному захвату власти или насильственному удержанию власти; насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности Российской Федерации; осуществлению террористической деятельности; возбуждению национальной, расовой или религиозной вражды; воспрепятствованию законной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления; воспрепятствованию законной деятельности религиозных объединений или совершению религиозных обрядов, законному проведению собраний, митингов, демонстраций, уличных шествий и пикетирования; организации и осуществлению массовых беспорядков, хулиганских действий и актов вандализма в связи с политической, расовой, национальной или религиозной нетерпимостью; совершению действий, направленных на нарушение прав и свобод человека и гражданина; причинению вреда здоровью и имуществу граждан в связи с их убеждениями, расовой или национальной принадлежностью, вероисповеданием, социальной принадлежностью или социальным происхождением; пропаганде и публичному демонстрированию нацистской атрибутики или символики, либо атрибутики или символики запрещенной организации, либо атрибутики или символики, свидетельствующих о принадлежности к такой организации или об осуществляемой ею деятельности, а равно подготовка либо публичные призывы к совершению таких действий и их финансирование».

Приведенное определение экстремистской деятельности является юридически некорректным и нерабочим в силу размытости и неконкретности содержащихся в нем формулировок, не несет в себе основных признаков рабочего определения – не содержит четко сформулированного набора свойств и признаков правового явления. Большинство содержащихся в нём признаков экстремистской деятельности могут быть истолкованы как угодно. Введение такого определения в юридическую науку и практику нарушает общенаучный принцип неумножения понятий, противоречит правилам юридической техники как совокупности правил, средств и приемов разработки, оформления и систематизации нормативных актов в целях их ясности, понятности и эффективности.

В указанном определении к экстремистской деятельности отнесены «противоправные действия организаций и (или) физических лиц по… воспрепятствованию законной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления». На наш взгляд, отнесение данных действий к экстремистским совершенно неоправданно и будет являться основанием для преследования инакомыслящих, политических противников, критиков власти и пр.

Вряд ли оправданно относить к экстремистской деятельности «противоправные действия организаций и (или) физических лиц по воспрепятствованию законной деятельности религиозных объединений или совершению религиозных обрядов, законному проведению собраний, митингов, демонстраций, уличных шествий и пикетирования». В какой форме воспрепятствование? Если воспрепятствование реализуется в форме хулиганства, то незачем умножать понятия и вносить путаницу, на этот случай есть статья 213 «Хулиганство» Уголовного кодекса Российской Федерации. Кроме того, статья 148 Уголовного кодекса Российской Федерации устанавливает уголовную ответственность за незаконное воспрепятствование деятельности религиозных организаций или совершению религиозных обрядов, а статья 149 Уголовного кодекса Российской Федерации - за незаконное воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них либо принуждение к участию в них, если эти деяния совершены должностным лицом с использованием своего служебного положения либо с применением насилия или с угрозой его применения. Статья 5.26 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность за воспрепятствование осуществлению права на свободу совести и свободу вероисповедания. Для чего нужно дублирование всего этого в анализируемом законопроекте и что это дает, не ясно.

Совершенно напрасно к экстремистской деятельности отнесено «осуществление террористической деятельности». Ответственность за осуществление террористической деятельности уже сейчас предусмотрена статьями 205 «Терроризм», 208 «Организация незаконного вооруженного формирования или участие в нем», 209 «Бандитизм», 210 «Организация преступного сообщества (преступной организации)», а также иными статьями Уголовного кодекса Российской Федерации в зависимости от совершаемых террористами действий. Совершенно незачем смешивать понятия экстремизма и терроризма. Это связанные явления, но все-таки разные по своей правовой сути и последствиям. Причем терроризм – это социально более опасное явление.

Что в приведенном в статье 1 определении понимается под «противоправными действиями организаций и (или) физических лиц по… совершению действий, направленных на нарушение прав и свобод человека и гражданина», так же совершенно не ясно. Наличие подобного рода невразумительных формулировок в таком важном законе, как «О противодействии экстремистской деятельности», недопустимо. Хамство по отношению к гражданам в ремонтно-эксплуатационном управлении – это тоже нарушение прав обращающихся в эту организацию людей. Но причем здесь экстремизм?

Совершенно непроработанным остался вопрос, связанный с символикой. Законопроект относит к экстремистским действиям - «противоправные действия организаций и (или) физических лиц по пропаганде и публичному демонстрированию нацистской атрибутики или символики, либо атрибутики или символики запрещенной организации, либо атрибутики или символики, свидетельствующих о принадлежности к такой организации или об осуществляемой ею деятельности» (статья 1). Статья 4 законопроекта устанавливает в качестве одного из основных направлений противодействия экстремистской деятельности – «установление законодательством Российской Федерации запрета на осуществление экстремистской деятельности, включая пропаганду и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики, либо атрибутики или символики запрещенной организации, либо атрибутики или символики, свидетельствующих о принадлежности к такой организации или об осуществляемой ею деятельности». А статья 16 закрепляет: «При проведении массовых акций не допускается участие в них экстремистских организаций, использование их символики и атрибутики».

Ошибочный подход в вопросе символики является одним из самых значительных недостатков законопроекта. Никто не спорит с важностью и актуальностью принятия закона, который бы позволил активизировать действия государства по противодействию экстремизму, но нельзя эту важную задачу превращать в профанацию, подменять противодействие государства экстремизму на создание основы для политических преследований под видом борьбы с экстремизмом. Как можно наказывать за использование нацистской символики, когда нет однозначной определенности того, что такое нацистская символика? Каковы возможные варианты символики со свастикой (цветовые решения свастики и фона, вариации свастики и разновидности ее композиции с другими символами), относимые к «нацистской символике»? Что такое «нацистская атрибутика»? Что значит «публичное демонстрирование нацистской символики»? Является ли «публичным демонстрированием нацистской символики» показ документальных или художественных фильмов о Великой отечественной войне? Столько нерешенных вопросов по поводу только лишь нацистской символики, с необходимостью запрещения которой почти никто и не спорит.

Анализ же допустимости отнесения к экстремистской деятельности «противоправных действий по пропаганде и публичному демонстрированию атрибутики или символики запрещенной организации, либо атрибутики или символики, свидетельствующих о принадлежности к такой организации или об осуществляемой ею деятельности» (статья 1), наталкивается на такое количество вопросов, свидетельствующих о непроработанности этого вопроса, что неприемлемость процитированной формулировки становится очевидна. Если объединение, запрещенное решением суда за осуществление экстремистской или террористической деятельности, использовало символику религиозных объединений традиционных религий России или иных вполне законопослушных объединений, из определения статьи 1 законопроекта следует, что религиозные, общественные или иные объединения, чья символика была использована экстремистами и которые не имеют к терроризму и экстремизму никакого отношения, так же должны быть признаны экстремистскими и запрещены. Террористические и экстремистские объединения используют самую различную символику – христианскую, мусульманскую, иудейскую, но в большинстве случаев это, по существу, заимствованная экстремистами символика. Арабские наемники-террористы в Чечне активно используют мусульманскую символику. Но вряд ли правильно запрещать в России мусульманские религиозные объединения на основании одного лишь факта, что их символику использовало террористическое объединение. Почему должны страдать законопослушные объединения, составляющие существенную часть гражданского общества? Установление наказания тем, кто не виновен, заодно с виновными в совершении преступлений – есть нарушение таких базовых принципов юридической ответственности, как справедливость, целесообразность, индивидуализация наказания, ответственность за вину.

Не вполне понятно, что такое «атрибутика или символика, свидетельствующие об осуществляемой организацией деятельности». Зачем нужны в законе неясные, размытые понятия? Если у разработчиков не хватило собственных идей, можно было ознакомиться с зарубежным опытом запрещения, профилактики и пресечения экстремизма.

Из приведенного в статье 1 определения к экстремистской деятельности, в действительности, можно, в той или иной мере, отнести лишь «противоправные действия по насильственному захвату власти или насильственному удержанию власти; насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности Российской Федерации; возбуждению национальной, расовой или религиозной вражды; причинению вреда здоровью и имуществу граждан в связи с их убеждениями, расовой или национальной принадлежностью, вероисповеданием, социальной принадлежностью или социальным происхождением; организации и осуществлению массовых беспорядков, хулиганских действий и актов вандализма в связи с политической, расовой, национальной или религиозной нетерпимостью; а равно подготовка либо публичные призывы к совершению таких действий и их финансирование». Но даже в полученном остатке совершенно неудачным видится использование слова «нетерпимость». Это понятие относится, скорее, к убеждениям человека, является, в большей степени, психологическим, литературно-публицистическим и культурологическим, чаще применяется в лексике политической жизни, нежели в юридической практике. Не ясно, где грань между терпимостью и нетерпимостью. Кроме того, очевидно, что представители разных религиозных конфессий, общественных объединений или политических партий потенциально могут испытывать нетерпимость друг к другу в том случае, если исповедуемые ими религиозные верования, политические убеждения или взгляды по конкретному вопросу диаметрально противоположны. Все дело в том, как именно эти различия во взглядах проявляются, не происходит ли при этом нарушения охраняемых законом прав людей. Введение понятия «нетерпимость» в круг уголовно наказуемых деяний, юридически совершенно неоправданно и провокационно. Это, фактически, запрет на свободу слова, насильственное навязывание обществу некой абстрактной «терпимости», которую можно рассматривать как общеобязательную секулярную псевдорелигию. Это является прямым нарушением установленного частью 1 статьи 14 Конституции Российской Федерации принципа светскости государства, нарушает часть 2 статьи 13 Конституции Российской Федерации, устанавливающей запрет на установление какой-либо идеологии в качестве государственной или обязательной, нарушает законные права и свободы граждан на свободный мировоззренческий выбор и свободу слова (статья 29 Конституции Российской Федерации).

С другой стороны, приведенное в статье 1 законопроекта определение экстремистской деятельности (экстремизма) содержит в себе целый ряд пробелов. В перечень действий, квалифицируемых как экстремизм и экстремистская деятельность, не попали такие действия, образующие состав преступления, предусмотренного статьей 282 Уголовного кодекса Российской Федерации, как унижение национального достоинства, пропаганда неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, национальной или расовой принадлежности. Ничего не сказано и об оскорблении религиозных или национальных чувств, о пропаганде геноцида по расовому, национальному или религиозному признаку. А ведь все это сегодня самые многочисленные проявления экстремизма.

Неверно сформулировав парадигму законопроекта и заложив в его основу некорректно сформулированные основания (неверное определение экстремистской деятельности), его разработчики поневоле вынуждены были нагромождать все более некорректные или неоднозначные конструкции.

Приведенное в статье 1 определение «экстремистских материалов» — «предназначенные для публичного обнародования документы либо иные материальные носители информации, содержащие призывы к осуществлению экстремистской деятельности», является весьма неполным. Исходя из этого определения, документы либо иные материальные носители информации, не содержащие призывов к осуществлению экстремистской деятельности, но зато содержащие пропаганду неполноценности граждан по признаку их отношения к расе, национальности или религии, содержащие положения, оскорбляющие национальные или религиозные чувства человека, экстремистскими не являются. Почему?

Статья 13 законопроекта устанавливает недопущение использования информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования для осуществления экстремистской деятельности: «При проведении дискуссий и обсуждений на сайтах в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования не допускается размещение материалов, содержащих призывы к осуществлению экстремистской деятельности. В случае появления подобных материалов лицо, являющееся администратором (модератором) либо провайдером сайта, обязано незамедлительно принять необходимые меры к их удалению с сайта». В соответствии с указанной нормой законопроекта, запрещается на сайтах в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования размещение только лишь материалов, содержащих именно призывы к осуществлению экстремистской деятельности. Таким образом, размещение в информационно-телекоммуникационных сетях материалов, не содержащих призывов к осуществлению экстремистской деятельности, но содержащих пропаганду неполноценности граждан по признаку их отношения к расе, национальности или религии, содержащих положения, оскорбляющие национальные или религиозные чувства человека, в соответствии со статьей 13 законопроекта, не запрещается.

Статья 11 законопроекта устанавливает, что «организации, оказывающие содействие осуществлению экстремистской деятельности, подлежат ликвидации по решению суда в порядке, предусмотренном федеральным законом, в случае: предоставления экстремистской организации финансовых средств, объектов собственности, учебной, полиграфической и материально-технической базы для осуществления экстремистской деятельности; оказания экстремистской организации после ее ликвидации финансовой поддержки, предоставления помещений, телефонной, факсимильной и иных видов связи, информационных услуг, иных видов материально-технических средств, обеспечивающих ее функционирование».

В статье 11 законопроекта ничего не сказано о намеренном предоставлении указанных услуг экстремистской организации в условиях информированного понимания того, что эта организация – именно экстремистская. Таким образом, статья 11 устанавливает ответственность за действия при отсутствии вины. Под действие этой статьи попадут интернет-провайдеры и телефонные компании, предоставляющие услуги интернета и телефонной связи членам экстремистских организаций, не зная о том, кому именно они предоставляют эти услуги. Видимо, по замыслу разработчиков законопроекта, отныне каждая фирма, прежде чем заключить договор с каким-либо юридическим лицом, должна будет предварительно провести собственное расследование на предмет выявления, не является ли ее партнер экстремистской организацией или дочерней структурой таковой организации? Или же все коммерческие сделки отныне должны предварительно регистрироваться в правоохранительных органах? Те объединения, деятельность которых действительно направлена на насильственный захват власти или насильственное удержание власти, насильственное изменение конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, осуществление террористической деятельности, возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды, в большинстве случаев, представляют собой разветвленную сеть организаций, большинство из которых связаны с управляющим центром скрытно. Финансовая и иная помощь дочерней структуре террористического или экстремистского объединения – это и есть то, что государству необходимо пресекать. Но как провести линию водораздела между теми, кто сознательно оказывает содействие экстремистам и террористам, и теми, кто оказывает коммерческие услуги дочерним структурам экстремистских или террористических объединений, не зная о реальном характере их деятельности? В анализируемом законопроекте этот вопрос не проработан.

Статья 14, устанавливающая ответственность должностных лиц, государственных и муниципальных служащих за осуществление экстремистской деятельности: «Высказывания должностного лица, а также иного лица, состоящего на государственной или муниципальной службе, о необходимости, допустимости, возможности или желательности осуществления экстремистской деятельности, сделанные публично, либо при исполнении должностных обязанностей, либо с указанием занимаемой должности, а равно непринятие должностным лицом мер по пресечению экстремистской деятельности влекут за собой установленную законодательством Российской Федерации ответственность», содержит некорректные формулировки. Почему признаваемые экстремистскими высказывания государственных и муниципальных служащих и должностных лиц ограничены лишь высказываниями «о необходимости, допустимости, возможности или желательности осуществления экстремистской деятельности»? Отчего-то высказывания должностных лиц, оскорбляющие национальные или религиозные чувства граждан, пропагандирующие неполноценность граждан по признаку их отношения к расе, национальности или религии, по замыслу разработчиков законопроекта, не являются экстремистскими и влекущими за собой ответственность.

Норма статьи 12, устанавливающая ответственность средств массовой информации за распространение экстремистских материалов, учитывая все выше сказанное относительно некорректности и ошибочности базового определения экстремистской деятельности (экстремизма), совершенно определенно явится правовым механизмом для нарушения свободы слова в России, инструментом давления властей на неугодные СМИ.

Законопроект не устанавливает стройную систему противодействия экстремистской деятельности. Так, в статье 6 законопроекта, закрепляющей: «В случае подготовки политической партии, общественного (религиозного) объединения или иной организации к осуществлению экстремистской деятельности соответствующий регистрирующий орган или иной государственный орган в пределах своей компетенции выносит политической партии, общественному (религиозному) объединению или иной организации, допустившей нарушение, письменное предупреждение о недопустимости такой деятельности с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения», не устанавливается, что должно последовать за вынесением предупреждения, не указан срок исправления нарушений. Совершенно не ясно, что значит «иной государственный орган». Санэпидстанция, Госкомстат? Распространение ответственности за противодействие экстремистской деятельности на неопределенный круг государственных органов приведет к профанации такого противодействия или к массовому бесконтрольному и незаконному вмешательству органов государственной власти во внутренние дела общественных,  религиозных и иных объединений граждан.

Проект федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности», внесенный 29 апреля 2002 г. Президентом Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и принятый Государственной Думой в первом чтении, подлежит серьезной, кардинальной переработке.

 

Кандидат юридических наук,

Директор Института государственно-

конфессиональных отношений и права

Понкин И.В.

 

© 2007-2012 Центр древнерусской духовной культуры "Старая Русь"