Государство и религиозные объединения


ЦДДК "Старая Русь"

Заключение Историко-правовой комиссии Русской Православной Церкви от 31 марта 2003 г. по проекту Федерального закона «О восстановлении прав религиозных организаций на имущество религиозного назначения и иное принадлежащее им имущество, национализированное или муниципализированное до 1991 года и находящееся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований», разработанному депутатом Государственной Думы РФ А.В. Чуевым

 

Историко-правовая комиссия Русской Православной Церкви, осуществив системный анализ проекта Федерального закона «О восстановлении прав религиозных организаций на имущество религиозного назначения и иное принадлежащее им имущество, национа­лизированное или муниципализированное до 1991 года и находящееся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образова­ний» (далее - «Проекта»), разработанный депутатом Государственной Думы РФ А.В. Чуевым, обсудив результаты рассмотрения Проекта и проведя консультации с экспертами, пришла к следующему заключению:

1. Концепция

1.1.   На протяжении периода существования Российской Социалистической Совет­ской Республики, Российской Советской Федеративной Социалистической Республики на территории Российской Федерации вероисповедная политика государства носила характер политических репрессий и была направлена на существенное ограничение влияния рели­гии в обществе и на её использование в политических целях. Принятие Закона РСФСР «О свободе вероисповедная», признание права человека на свободу совести и принципа свет­скости государства Конституцией РФ при привели к отказу государства от сохранения экономических рычагов влияния на религиозные организации, что воспрепятствовало ис­черпывающему решению этой проблемы. По прошествии времени забвение коснулось са­мих её истоков. Однако её нерешенность по-прежнему является осложняющим фактором в деятельности религиозных организаций. В этой связи разработка Проекта представляет собой важный шаг на пути к решению одной из самых принципиальных и сложных про­блем в современных государственно-конфессиональных отношениях России. Окончатель­ное решение этой сложной проблемы возможно лишь при условии продолжения работы в этом направлении.

1.2.   Концепция Проекта исходит из необходимости восстановления прав религиоз­ных организаций. При всей позитивности такой постановки вопроса она является не впол­не корректной. Восстановление прав религиозных организаций в данном случае невоз­можно. Лишение и ограничение религиозных организаций прав на имущество религиоз­ного назначения в Советской республике проводились на основании Декрета «О земле», принятого 9 ноября 1917 года[1], Декрета СНК «Об отделении церкви от государства и школы от церкви», принятого 23 января 1918 года[2], Постановления ВСНХ «О национализации предприятий» от 29 ноября 1920 года[3] и других нормативных актов, в основном в порядке национализации и муниципализации. Однако тот факт, что лишение и ограничение ука­занных прав проводилось на основании нормативных актов, имевших на территории Со­ветской республики высшую юридическую силу, с формально-юридической точки зрения не позволяет говорить о нарушении прав, так как рассматривается в контексте существо­вавшей на тот период правовой реальности. В период существования Советской респуб­лики религиозным организациям никаких прав на имущество изначально предоставлено не было, в чем проявился репрессивный характер вероисповедной политики государства. В го же время наличие в тексте Проекта термина «восстановление прав» свидетельствует об использовании именно формально-юридического подхода, что в данном случае неприемлемо.

В этом контексте обозначение в названии и в тексте проекта срока «до 1991 года» является неточным и не дает ответа на вопрос о том, национализация и муниципализация, проведенные в какой период, являются основанием для восстановления имущественных прав. В Российской Империи, в частности, Православная Церковь обладала правовым ста­тусом государственной религии, поэтому неточность положений Проекта может повлечь за собой некорректное в его контексте толкование термина «восстановление прав». Воз­никает абсурдный вывод о том, что восстановлению подлежат все права на имущество, нарушенные когда-либо путем национализации и муниципализации, в том числе и до 1917 года. Однако это никогда не являлось актуальной проблемой, при этом может повлечь на­рушение принципа светскости государства и вступить в противоречие Конституции РФ. Кроме того, ущерб, причиненный религиозным организациям, не ограничивался лишь имущественной сферой, так как осуществлялось вмешательство в их внутреннюю дея­тельность, направленное на её нарушение. Поэтому признание необходимости восстанов­ления только имущественных прав будет означать косвенное согласие Российской Феде­рации с репрессивной вероисповедной политикой.

В настоящее время в России уже действуют законы, регулирующие сходные отно­шения, в частности Закон РСФСР «О реабилитации репрессированных народов»[4] и Закон РФ «О реабилитации жертв политических репрессий»[5]. Эти документы офици­ально признают и осуждают преступления Советского государства против отдельных со­циальных групп и народов. Но эти правовые акты имеют иной предмет регулирования и не распространяются на данные отношения. И хотя применение этих законов в данном случае невозможно, их принятием создан юридический прецедент. Таким образом, в предлагаемом Проекте речь может идти не о восстановлении прав на имущество, а о реа­билитации религиозных организаций, подвергшихся политическим репрессиям.

1.3.   Несколько принципиальных недостатков содержит преамбула Проекта.

Во-первых, в ней говорится об уважении религий, составляющих неотъемлемую часть исторического наследия народов России. При этом не уточняется о каких именно религиях идет речь. В то же время перечисление отдельных религий и конфессий в преам­буле Проекта может спровоцировать ожесточенные споры вокруг неё, при том, что дан­ный вопрос не имеет принципиального значения для решения проблемы, которую Проект призван решить.

Во-вторых, в преамбуле Проекта выражается стремление к восстановлению истори­ческой правопреемственности России. Грамматическое толкование словосочетания «исто­рическая правопреемственность России» свидетельствует о его некорректности. Согласно общепринятому пониманию, преемственность - это связь между явлениями в процессе развития, когда новое, сменяя старое, сохраняет в себе некоторые его элементы. В обще­стве это означает передачу и усвоение социальных и культурных ценностей от поколения к поколению. Следовательно, историческая правопреемственность - связь между правом в процессе развития общества и государства. В контексте Проекта это означает связь между правом, регулирующим деятельность религиозных организаций (конфессий), в процессе изменения общественного и государственного строя на территории современной Россий­ской Федерации. Однако подобное положение в тексте преамбулы Проекта недопустимо, поскольку обозначает стремление Российской Федерации либо к восстановлению правового статуса религиозных организаций (конфессий), существовавшему в Российской Им­перии, либо в Советской республике (РССР, РСФСР, СССР). Первое невозможно, по­скольку вступит в противоречие принципу светского государства, установленному Кон­ституцией РФ, второе также недопустимо, так как означает возврат к репрессивной веро­исповедной политике государства.

В-третьих, согласно части первой статьи 1 Проекта, Закон восстанавливает права ре­лигиозных организаций. В то же время из текста преамбулы следует, что Проект лишь «создает благоприятные условия для разрешения будущими поколениями граждан России вопроса о возвращении религиозным организациям изъятого у них имущества». Таким образом, текст преамбулы вступает в противоречие с последующим содержанием Проекта.

Историко-правовая комиссия Русской Православной Церкви предлагает изложить преамбулу Проекта в следующей редакции:

«На протяжении периода существования Российской Социалистической Советской Республики, Российской Советской Федеративной Социалистической Республики на тер­ритории Российской Федерации вероисповедная политика государства носила характер политических репрессий и была направлена на существенное ограничение влияния религии в обществе и на её использование в политических целях. Религиозные объединения и со­общества были неоправданно существенно ограничены в правах, необходимых для нор­мальной деятельности. Государство вмешивалось в их внутреннюю деятельность с це­лью нарушить её.

Государственная Дума Российской Федерации, осуждая репрессивную вероисповедную политику и массовые преследования религи­озных объединений и сообществ, осуществлявшихся Российской Социалистической Со­ветской Республикой, Российской Советской Федеративной Социалистической Респуб­ликой как несовместимые с идеей права и справедливости, выражая стремление к неуклонному соблюдению и защите права на свободу совес­ти, признавая религиозные объединения подлежащими правовой реабилитации в соот­ветствии с Конституцией РФ и нормами международного права, как подвергшиеся по­литическим репрессиям, принимает настоящий Федеральный закон».

2.      Юридическая характеристика

2.1.   Исходя из смысла части первой статьи 1 Проекта целью Закона является восста­новление прав религиозных организаций. Однако в тексте Проекта недостаточно урегули­рован правовой статус имущества религиозного назначения, находящегося во владении религиозных организаций в настоящее время. В частности, часть третья статьи 1 Проекта содержит положение, согласно которому имущество религиозного назначения, «возвра­щенное религиозным организациям до принятия настоящего Федерального закона на иных условиях, передается религиозным организациям на праве собственности». Во-первых, действующие в настоящее время нормативно-правовые акты Российской Федерации не квалифицируют передачу имущества религиозного назначения религиозным орга­низациям как возврат. Такое имущество в настоящее время передано для использования религиозным организациям, как правило, на правах безвозмездного пользования, как соб­ственность Российской Федерации или её субъектов. Поэтому использование данного термина противоречит действующему законодательству Российской Федерации. К изме­нению данной ситуации и призван рассматриваемый Проект. Во-вторых, поскольку фак­тический переход указанного имущества во владение религиозных организаций уже со­стоялся, его повторная передача не имеет смысла, так как приведет к необходимости по­вторно собирать документы для подтверждения прав на него, излишнему усложнению и бюрократизации этого процесса. В данном Случае речь может идти лишь о признании прав собственности на имущество, находящегося у религиозных организаций на правах безвозмездного пользования.

2.2.   Статья 2 Проекта регламентирует порядок возврата и передачи религиозным ор­ганизациям имущества религиозного назначения и иного принадлежащего им имущества. Исходя из её содержания, возникает вывод о том, что право собственности на имущество, находящееся в настоящее время во владении религиозных организаций на правах безвоз­мездного пользования, может возникнуть только в порядке, предусмотренном этой стать­ей. Таким образом, религиозным организациям придется повторно собирать и подавать документы, что в данном случае создаст для них только излишние трудности. Прохожде­ние религиозными организациями процедуры подтверждения своих прав на имущество имеет смысл лишь при наличии спора о его первоначальном владельце.

2.3.   Согласно части второй статьи 2 Проекта документы и материалы, необходимые для подтверждения прав на истребуемое имущество, выдаются архивами и иными госу­дарственными организациями беспрепятственно и безвозмездно. Неясно значение слова «беспрепятственно». Поскольку выдачу указанных материалов предполагается осуществ­лять на основании федерального закона, отказ со стороны представителей перечисленных организаций является незаконным и полежит обжалованию в судебном порядке. Из текста Проекта также неясно за счет каких бюджетов будет осуществляться выдача указанных материалов. Логично предположить, что, если для религиозных организаций такая выдача будет производиться безвозмездно, следовательно, это потребует затрат со стороны феде­рального бюджета либо бюджетов соответствующих субъектов Российской Федерации. Последнее не согласуется с финансово-экономическим обоснованием Проекта, где сказа­но, что в связи с его принятием расходов из федерального бюджета не требуется.

2.4.   Согласно части седьмой статьи 2 Проекта оформление права собственности на религиозное имущество, переданное религиозной организации ранее на основании других прав, осуществляется в порядке, установленном настоящим Федеральным законом. Дан­ное положение подразумевает, что для оформления указанной категории имущества дол­жен быть предусмотрен специальный порядок оформления прав. В то же время в Проекте нет ни одной статьи или пункта, регламентирующих данную процедуру.

2.5.   Статья 3 Проекта предусматривает возможность отчуждения имущества религи­озного назначения у юридических и физических лиц с его последующей передачей в соб­ственность религиозных организаций. Однако в Проекте недостаточно урегулирован по­рядок разрешения конфликтных ситуаций, которые могут возникнуть при таком отчужде­нии.

Передача этой категории имущества затронет не только интересы государства, но и права и законные интересы добросовестных приобретателей объектов, т.е. лиц, приобрет­ших данные объекты у государства на законных основаниях. В этой связи правовой статус национализированного имущества религиозного назначения по аналогии должен быть приравнен к правовому статусу имущества жертв политических репрессий, конфискован­ному, изъятому и вышедшему иным путем из их владения в связи с репрессиями. Права религиозных организаций, в частности, на недвижимое имущество религиозного назначе­ния, отнесенного к объектам культурного наследия, должны подлежать полному восста­новлению.

По заявкам религиозных организаций о передаче им того или иного объекта должна проводиться государственная экспертиза на предмет выяснения принадлежности соответ­ствующего объекта до его национализации. Если подтверждается, что этот объект изначально имел религиозное назначение, а религиозная организация-заявитель вправе пре­тендовать на него, право собственности государства, а также частных лиц и организаций, к которым эти права перешли от государства, аннулируются с временным сохранением прав владения и пользования, для того чтобы в течение определенного срока это имуще­ство могло быть заменено равноценным.

Об аннулировании права собственности уведомляется та организация, которая в на­стоящий момент является фактическим владельцем этого объекта. Одновременно с этим уполномоченный государственный орган (орган управления имуществом) подготавливает предложения по предоставлению этому владельцу равноценного помещения на аналогич­ных условиях. Поскольку владелец помещения может отказаться от предоставленных ва­риантов, целесообразно установить максимальный срок, в течение которого объект дол­жен быть передан религиозной организации-заявителю для фактического владения и пользования.

Возможности государства ограничены, поэтому установление коротких сроков для его освобождения, как это сделано в Проекте (3 года), может спровоцировать обществен­ное недовольство, которое будет обращено именно против религиозных организаций. В зависимости от категории владельцев, у которых на момент принятия закона находились эти объекты, следует установить различные максимальные сроки для их освобождения. В этой связи владельцев целесообразно разделить на несколько категорий:

A) граждане, постоянно и на законных основаниях проживающие в соответствую­щих помещениях, а также предприятия и организации, использующие эти здания в куль­турных, образовательных, социальных, благотворительных, медицинских, оздоровитель­ных и т.п. целях (школы, музеи, клиники, больницы) - 15 лет;

Б) граждане, использующие эти объекты в иных целях, а также некоммерческие ор­ганизации, кроме отнесенных к категории «А» - 10 лет;

B) коммерческие организации, кроме отнесенных к категории «А» - 5 лет.

2.6. Согласно части 3 статьи 5 Проекта имущество, возвращенное религиозным орга­низациям на основании различных нормативных актов до вступления в силу настоящего Федерального закона, не подлежит принудительному отчуждению за исключением случа­ев принудительного отчуждения имущества для государственных нужд, которое может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Во-первых, о каком возврате идет речь, если ранее имущество не передавалось на правах соб­ственности? Во-вторых, что понимается под принудительным отчуждением? Если имуще­ство ранее было возвращено на правах собственности, то принудительное отчуждение не­возможно, так как согласно пункту 1 статьи 209 Гражданского кодекса РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Если же указанное имущество было передано на иных правах, то согласно части третей статьи 1 Проекта оно «передается религиозным организациям на праве собственности». В этой связи Проект дублирует и вступает в противоречие с Гражданским кодексом РФ, в соот­ветствии с пунктом 2 статьи 235 которого принудительное изъятие у собственника иму­щества не допускается, кроме случаев исчерпывающе перечисленных в ГК РФ. Проект игнорирует этот перечень, что является неправомерным. 3. Выводы и рекомендации

3.1.   Проект ставит перед собой трудную задачу впервые в российской законодатель­ной практике решить проблему восстановления прав религиозных организаций, подверг­шихся политическим репрессиям. Однако для эффективного решения этой проблемы тре­буется усовершенствовать концептуальный подход, на котором базируется Проект. Тре­буется как концептуальная доработка Проекта, так и устранение содержащихся в нем не­достатков юридического характера.

3.2.   Особенное внимание следует обратить на уточнение и необходимость более подробной регламентации порядка разрешения конфликтных ситуаций между религиоз­ными организациями, органами - государственной власти и местного самоуправления и нынешними владельцами имущества.

3.3.   Проект нуждается в устранении логических ошибок, терминологических неточ­ностей, а также иных ошибок технического характера.

 

Ответственный секретарь Историко-правовой комиссии

Русской Православной Церкви,

кандидат юридических наук

Куницын И.А.

 

 



[1] Собрание узаконений и распоряжений. 1917. № 1. Ст. 3.

[2] Собрание узаконений и распоряжений 1918. № 18. Ст. 263.

[3] Собрание узаконений и распоряжений 1920. № 93. Ст. 512.

[4] См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного совета РСФСР. 1991. № 18. Ст. 572.

[5] См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного совета РСФСР. 1991. №44. Ст. 1428.

© 2007-2012 Центр древнерусской духовной культуры "Старая Русь"