Государство и религиозные объединения


ЦДДК "Старая Русь"

Заключение Историко-правовой комиссии Русской Православной Церкви от 1 марта 2002 г. по проекту федерального закона «О традиционных религиозных организациях в Российской Федерации», разработанному депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ А.В. Чуевым

 

Историко-правовая комиссия Русской Православной Церкви, осуществив системный анализ проекта Федерального закона «О традиционных религиозных организациях в Российской Федерации» (далее - «Проекта»), обсудив результаты рассмотрения на специальной рабочей группе, проведя консультации с экспертами, пришла к следующему заключению:

I. Концепция Проекта

1.1. Представленный на рассмотрение Историко-правовой комиссии Русской Православной Церкви Проект чрезвычайно важен в связи с актуализацией вопроса о более полном раскрытии в России духовной и социальной миссии Русской Православной Церкви и других традиционных конфессий, неразрывно связанных с историей, традициями и культурой России, а также внесших вклад в развитие государственности, национального самосознания и укрепление обороноспособности страны.

Преамбула Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», признавая особую роль православия в истории России, в становлении и развитии ее духовности и культуры и провозглашая уважение к христианству, исламу, буддизму, иудаизму и другим религиям, составляющим неотъемлемую часть исторического наследия народов России, закрепляет мотивационную основу развития законодательства в сфере реализации права на свободу вероисповедания. В соответствии с этой установкой рассматриваемый Проект представляет собой попытку ввода в юридический оборот понятия «традиционная религиозная организация», устанавливает правовое содержание этого статуса и предлагает условия, а также порядок его приобретения.

1.2. Религиозная организация – это не само социальное явление, не сам общественный феномен, а лишь его правовое оформление, организационно правовая форма. Религиозная организация (приход, община и т.д.) православного вероисповедания, образованная и зарегистрированная, например, в 1994 году с юридической точки зрения не может быть сама по себе традиционной: слишком мал срок существования этой общины. В то же время, конфессия, существующая на территории России многие сотни лет, в лоне которой образуются или к которой в последствии присоединяются новые общины, безусловно, является традиционной. В свою очередь вновь образованные общины, несмотря на малый срок своего существования, в силу своей принадлежности к традиционной конфессии, вправе рассчитывать на официальное признание этого факта государственными органами, т.е. факта своей традиционности. Но при этом традиционность как свойство является характеристикой не организационно-правовой формы, которая может меняться в связи с изменениями в действующем законодательстве, а того социального института, который облечён в эту форму. Следовательно, значительная часть споров вокруг этой проблемы возникает в результате смешения реального социального явления и его юридической формы.

Таким образом, справедливо говорить не о традиционных религиозных организациях, а о религиозных организациях, относящихся к традиционным конфессиям.

1.3. Традиционность той или иной конфессии для государства – это её объективно историческое свойство, которое по своей природе не может зависеть от решения какого-либо государственного органа. Для признания конфессии традиционной не требуется принятие решения какого-либо государственного органа. Это, действительно, как замечают некоторые специалисты, культурологический факт. Государственный орган не может своим решением объявить конфессию традиционной, а, тем более, не может объявить де-факто традиционную конфессию утратившей этот статус. Но государственный орган может придать этому свершившемуся факту юридическое значение. Для этого необходимо ввести в законодательство понятие конфессии, под которым понимается совокупность централизованных и местных религиозный объединений, а также их подразделений, закрепляющих в своих основополагающих документах принадлежность к одному религиозному учению.  

1.4. Исходя из логики Проекта, использующего понятие традиционная религиозная организация Российской Федерации, его предмет регулирования ограничивается лишь теми религиозными организациями, которые стали традиционными в период существования Российской Федерации. Однако необходимо учитывать, что наименование “Российская Федерация” было официально введено в 1991 году (до того момента существовала РСФСР), а Конституция Российской Федерации, учредившая новое в конституционно-правовом смысле государство, была принята лишь 12 декабря 1993 года. Несмотря на то, что Российская Федерация является правопреемницей РСФСР, РСФСР не является правопреемницей существовавшей до 1917 года Российской Империи. Исходя из общепринятой трактовки, под традицией понимаются элементы социального и культурного наследия, передающиеся из поколения в поколение и сохраняющиеся в определенных обществах и социальных группах на протяжении длительного времени. В Российской Федерации религиозные традиции ещё не сложились, поэтому для нее не может быть традиционных религиозных организаций. Но такие организации могут быть для России, подразумевая под этим наименованием все вышеуказанные государства в их неразрывным историко-культурном единстве. Таким образом, более корректным было бы наименование “традиционная религиозная организация России”.

1.5. Согласно статьям 1, 8, 21 Проекта представительства иностранных традиционных религиозных организаций обладают правами традиционной религиозной организаций отдельных народов Российской Федерации за исключением ограничений, установленных Федеральным законом "О свободе совести и о религиозных объединениях" на осуществление религиозной деятельности. Однако уравнивание в правах представительств иностранных религиозных организаций с традиционными религиозными организациями России можно признать весьма спорным как с точки зрения концептуального подхода, так и с юридической точки зрения. Англиканство (Союз церквей Англии) является не только «традиционной», но и государственной религией Англии, Австралии, Новой Зеландии. Мормоны вполне традиционны для американского штат Юта, но не для России. Для Америки традиционной конфессией являются баптисты, но в России они официально существуют с 1905 года, фактически – 130 лет, но баптизм так и не стал «духовным и культурным наследием» народов России. Вклад этих религий в историю и культуру России оказался минимален. Таким образом, признание какой-либо религии в качестве традиционной на территории одной страны не означает, что данная религия и представляющие её организации являются таковыми для других стран и, в частности, для России.

Кроме того, юридически неверно уравнивать в правах представительства юридического лица и само юридическое лицо (традиционную религиозную организацию), так как, согласно пункту 1 статьи 55 Гражданского кодекса РФ функции представительства всегда ограничены вопросами представления интересов юридического лица и осуществлением их защиты. 

II. Юридическая характеристика Проекта

2.1. Абсурдной с юридической точки зрения является часть 2 статьи 3 проекта, устанавливающая, что рассматриваемый проект Федерального закона не распространяется на деятельность религиозных объединений, созданных в соответствии с Федеральным законом “О свободе совести и о религиозных объединениях”. Во-первых, все действующие на территории Российской Федерации религиозные организации созданы и действуют в соответствии с Федеральным законом “О свободе совести и о религиозных объединениях”. Во-вторых, правовой статус традиционной религиозной организации, как следует из Проекта, присваивается уже созданным и действующим религиозным организациям. Таким образом, реализация рассматриваемого пункта Проекта приведёт к тому, что действие рассматриваемого Проекта не будет распространяться ни на одну религиозную организацию, действующую в России, в том числе и на Русскую Православную Церковь.

2.2. Среди условий приобретения правового статуса традиционной религиозной организации Российской Федерации устанавливается количественный ценз верующих или последователей, которые объединяются этой религиозной организацией. Религиозные организации, создаваемые в соответствии с Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом «О свободе совести и о религиозных объединениях», не имеют фиксированного членства. Фиксации поддаётся лишь состав учредителей и членов руководящих органов религиозной организации. В этой связи объективный подсчёт количества верующих или последователей представляется весьма затруднительным, так как социологические опросы являются неточными и не дают полной репрезентативности. Наличие данного критерия имело бы смысл лишь в случае включения во Всероссийскую перепись населения 2002 года вопроса о вероисповедной принадлежности граждан.

Существует другой вариант установления количественного ценза, ориентированного на более объективные данные, в частности, на данные Министерства юстиции РФ о количестве зарегистрированных религиозных организациях. Целесообразно признать критерием количественного ценза количество религиозных организаций на территории России, принадлежащих к той или иной конфессии.  

2.3. Следует уточнить юридическую конструкцию, которая используется при установлении временного ценза. Для приобретения правового статуса традиционной религиозной организации Российской Федерации, согласно статье 1 Проекта, централизованная религиозная организация должна осуществлять свою деятельность на территории Российской Федерации не менее 50 лет; для получения правового статуса традиционной религиозной организации отдельных народов Российской Федерации – не менее 50 лет; для получения статуса исторической традиционной религиозной организации – не менее 80 лет. Однако организационно-правовая форма централизованной религиозной организации была ведена в юридический оборот Федеральным законом «О свободе совести и о религиозных объединениях» в 1997 году. Поэтому исходя из буквального смысла указанных положений Проекта правом на получение статуса традиционной соответствующие религиозные организации смогут воспользоваться лишь не ранее 2047 года, что делает бессмысленным само принятие данного закона. Если же в Проекте имелся в виду срок существования не организационно-правовой формы, каковой является централизованная религиозная организация, а самой конфессии, к которой эта религиозная организация принадлежит, то следует применять юридическую конструкцию, предлагаемую в пункте 1.2. настоящего Заключения. При этом следует более точно подойти к установлению вышеуказанных сроков, поскольку исходя из общепринятой трактовки понятия «традиция» и историко-культурных и этнокультурных реалий 50 или 80 летний срок существования религии на территории той или иной страны не позволяет говорить о её глубоком проникновении в историю и культуру.

2.4. Исходя из определения понятия традиционной религиозной организации, содержащегося в статье 1 Проекта, одним из условий приобретения этого правового статуса является признание «в соответствии с настоящим Федеральным законом соответствующей религиозной организации неотъемлемой частью исторического, духовного и культурного наследия народов России». Такие полномочия предоставляются Федеральной комиссии по поддержке традиционных религиозных организаций, которая, согласно статье 11 Проекта, единственный государственный орган, уполномоченный принимать решение о присвоении и лишении статуса традиционной религиозной организации и статуса представительства иностранной традиционной религиозной организации. Однако Проект не устанавливает критериев, исходя из которых можно было бы определить степень законности и мотивированности такого решения. Следовательно, принятие решения государственным органом исполнительной власти, каковым, фактически, является Федеральная комиссия, о признании соответствующей религиозной организации неотъемлемой частью исторического, духовного и культурного наследия народов России, является выражением мнения группы государственных чиновников, а не всего народа России. Такой концептуальный подход в корне противоречит основам конституционного строя Российской Федерации, так как статья 3 Конституции РФ единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, положения Проекта не позволяют считать решения упомянутой Федеральной комиссии, отражающими волю всего народа Российской Федерации.

2.5. Проект не даёт чёткого ответа на вопрос в каком порядке будет присваиваться правовой статус традиционных религиозных организаций тем религиозным организациям, которые исповедуют религии, указанные в статье 10 Проекта, т.е. тем, которые перечислены в преамбуле Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях». Поскольку представители этих религий включаются в Федеральную комиссию по поддержке традиционных религиозных организаций распоряжением Президента РФ, требуется уточнение является ли такое назначение априорным признанием традиционности этих религий. Имеет ли смысл распространять действие закона на другие религии? Исходя из положений Проекта через определённое время многие организации получат возможность требовать признания своей традиционности. Имеет ли процедура признания традиционности принадлежащих к перечисленным в статье 10 Проекта религиям какие-либо особенности?

Кроме того, согласно статье 10 Проекта в состав членов упомянутой Федеральной комиссии входят пять представителей от централизованных религиозных организаций, перечисленных в преамбуле Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях». Однако в рамках каждой из перечисленных в ней религий действует, как правило несколько, централизованных религиозных организаций. Поэтому назначение представителя от одной из этих организаций может спровоцировать конфликтную ситуацию между ними.  

2.6.  Статьи 1, 5, 6, 7, 8 Проекта закона в части создания специального государственно-общественного органа - Федеральной комиссии по поддержке традиционных вероисповеданий, уполномоченного принимать решения о присвоении статуса традиционной религиозной организации определенного вида (одного из трех возможных) и о присвоении статуса представительства иностранной традиционной религиозной организации, противоречат, в частности, статье 10 Конституции РФ, согласно которой государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Указанный в Проекте государственно-общественный орган имеет функцию присвоения определенные статуса традиционной религиозной организации, т.е. присваивает определённые права и обязанности субъектам правоотношений, а, следовательно, фактически наделяется полномочиями органа исполнительной власти. Правовая основа для ввода государственно-общественной власти или государственно-общественных органов, наделяемых полномочиями органов исполнительной власти, в Российской Федерации не предусмотрена.

Кроме того, согласно статье 13 Проекта обеспечение деятельности Федеральной комиссии по поддержке традиционных вероисповеданий осуществляется из средств Федерального бюджета Российской Федерации, а все члены комиссии работают в комиссии весь срок своих полномочий «на постоянной основе» и по уровню заработной платы, социальному, медицинскому обслуживанию «приравниваются к государственным служащим категории «А». Это свидетельствует о фактическом придании Федеральной комиссии статуса государственного органа власти, а его членам статуса государственных служащих, так как Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», регулирующий вопросы замещения государственных должностей государственной службы в Российской Федерации, не предусматривает статуса должностей приравненных к статусу государственных служащих.

Законодательство Российской Федерации не препятствует созданию государственно-общественных органов, однако часть 3 статьи 11, наделяющая решения специального государственно-общественного органа - Федеральной комиссии по поддержке традиционных вероисповеданий, “касающиеся реализации положений настоящего Федерального закона”, обязательной силой для исполнения их “всеми государственными и муниципальными организациями и учреждениями, а также органами государственной власти и органами местного самоуправления противоречит статье 10 Конституции РФ, согласно которой органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Поэтому решения государственно-общественных органов не имеют обязательной юридической силы, кроме как для самого такого органа, но могут иметь совещательный статус.

2.7. В части 2 статьи 11 Проекта упоминаются органы государственной власти и органы местного самоуправления, «на которые настоящим Федеральным законом возлагаются обязанности по поддержке деятельности традиционных религиозных организаций». Однако в Проекте отсутствуют положения, возлагающие конкретные обязанности по поддержке традиционных религиозных организаций на какие-либо органы государственной власти или органы местного самоуправления, за исключением упоминания в статье 13 проекта Управления делами Президента Российской Федерации. 

III. Выводы

3.1. Анализ содержания Проекта позволяет сделать вывод о том, что наряду с достоинствами он обладает и существенными недостатками, свидетельствующими о необходимости продолжения активной работы в этом направлении, что вызвано отсутствием аналогичных правовых актов в юридической практике Российской Федерации. Это касается необходимости его доработки с точки зрения устранения не только юридических, но и концептуальных недостатков Проекта.

3.2. Дополнительной проработки требует вопрос о правомерности использования термина «традиционная религиозная организация» и семантически связанных с ним терминов. Следует уточнить в части определения конкретного содержания прав и обязанностей правовой статус традиционных религиозных организаций, особенно существенная корректировка должна затронуть правовой статус представительств иностранных традиционных религиозных организаций. Проект также нуждается в существенной доработке критериев традиционности религиозных организаций.

3.3. Отдельного рассмотрения заслуживает вопрос о правовом статусе, конкретных функциях и объёме полномочий Федеральной комиссии по поддержке традиционных религиозных организаций. 

3.4. Проект нуждается в устранении логических ошибок, терминологических неточностей, а также иных ошибок технического характера.  

 

Ответственный секретарь, эксперт

Историко-правовой комиссии РПЦ,

кандидат юридических наук

Куницын И.А.

 

© 2007-2012 Центр древнерусской духовной культуры "Старая Русь"